对农地直接入市问题的思考
冯 奇 张小虎 田庆昌 《改革与战略》 2009年第01期
[摘要]随着我国经济发展,农地入市问题日益凸显,已成为社会矛盾的一个根源。本文运用文献资料法和政策分析法对农地直接入市的内涵、溯源以及我国现行农地入市制度的弊端进行深入分析,进而分析现阶段我国实行农地直接入市的积极意义,并从深化土地管理制度改革、合理分配土地收益、加快集体土地产权制度改革等方面提出农地直接入市的保障措施。
[关键词]农地;直接入市;土地使用制度
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2009)01-0119-03
随着我国建设中国特色社会主义各项事业的全面推进以及社会主义市场经济的不断发展,现行农地入市制度弊端日益显现,并且由此引发一系列问题。农地入市问题是随着我国变无偿、无限期划拨使用土地为有偿、有限期,实行土地有偿使用制度改革过程中产生的。我国现行的农地入市制度是一种农地间接入市制度,即只有国有性质的土地才能进入非农建设用地市场,而作为我国社会主义土地公有制的另一种形式——集体所有土地若要转变为非农建设用地,其合法途径只能通过国家征用,变集体土地为国家所有,然后国家以挂招排的形式将土地使用权有偿、有限期地让与土地使用者。这种建设用地中产权歧视的最直接后果就是集体土地中存在大量的“灰色”市场——集体土地的私自流转、自发入市。同时,剥夺了宪法赋予集体土地与国有土地“同地、同价、同权”的权利,造成土地收益流失,刺激地方政府在土地上做文章,以地生财和土地财政在各地大兴其道、屡禁不止。
面对农地入市存在的诸多问题,国家有关部门一直寻求破解难题,上个世纪90年代在苏州、湖州、古田、安阳、芜湖等地进行集体建设用地使用权流转试点。随着农地入市问题愈演愈烈,作为我国改革前沿的广东在此方面进行了有益探索,于2005年10月1日颁布实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,允许省内的农村集体建设用地无须经过国有征收程序,可以直接进入土地二级市场流转,即在遵循现行农地集体产权的基础上,允许集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押,并与国有土地“同地、同价、同权”。2006年国土资源部发布52号文(《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》)提出集体非农建设用地使用权流转试点。这些办法的出台突破传统经济模式局限,打破“非经政府征地,任何农地不得合法转为非农用途”的传统,农地可直接入市,是一个大胆尝试,意味着征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存的新时期到来。
一、农地直接入市的内涵与渊源
(一)农地直接入市的内涵
农地指农村集体所有土地,包括集体所有的农用地、建设用地等。入市指进入非农用途土地的市场。农地直接入市是相对于我国目前实行的农地间接入市而言,即相对于先由政府征用、然后批租给市场的间接制度。我国现行法律规定集体土地转为非农建设用地,必须通过国家征用将土地的集体所有性质变为国有性质,然后才能进行非农建设。农地直接人市,是指农村集体土地转为建设用地时不经政府征用过程,拥有农地的农民直接进入农转非土地的市场交易,包括集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等。目前,在农地直接入市不合法的情况下,存在两种农地自发入市模式:一是南海模式,由村庄组成股份公司向工业投资方出租农地,地租收益按股在农户和集体之间分红;二是昆山模式,由农户充当农地转用的权利主体,由农户直接转让农地。
(二)农地直接入市的渊源
我国土地管理法明确规定:农民集体所有土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。因此,集体所有土地必须征为国有后才能出让。这意味着农民没有集体土地的处分权,实际是没有土地财产权,无法获得土地出让收益。同时,土地管理法规定:农民集体所有土地可用于兴办乡镇企业、村民建设住宅以及乡镇村公共设施和公益事业建设。由于这一规定,各地不断就农村集体建设用地流转进行自发探索,即农地直接入市的前身。1995年之前土地部门推行“转权让利”,规定集体建设用地必须转为国有,才能进入二级市场流转。1995年后国家政策导向发生变化,不再强调必须转为国有。到2001年,少数地方开始探索保留集体土地所有权、允许土地使用权流转新模式。1995年苏州进行农地直接人市试点,1997年湖州进行试点,接着是福建古田、河南安阳。2000年3月国土资源部在安徽芜湖进行试点。2004年10月28日,国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》,提出“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”,这个文件被视为各地自发进行农地直接人市试点的“尚方宝剑”。随后,广东于2005年10月1日颁布实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,允许省内农村集体建设用地无须经过国有征收程序,可直接进入土地二级市场流转。2006年国土资源部发布了52号文,提出“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩、集体非农建设用地使用权流转试点”。由此,农地直接人市问题由幕后走向前台,步入人们视野。
二、现行农地入市制度的弊端
(一)侵犯农民的土地权益
农地入市涉及农民、地方政府与开发商三个利益主体。理论上政府不应成为一个利益主体,但现实中地方政府也是博弈一方。政府一手征用农地,将其转为国有土地,另一手则出售这些土地的建设使用权。政府征用土地是发展工商业,支付给农民的补偿款却按农业产出计算,而土地在这两种用途下的产出可谓天壤之别。正是在如此的农地入市制度下,地方政府享受了农地转为非农建设用地的大多数增值收益,开发商也谋取了高额利润,唯独农民成为输家,在一高一低的剪刀差下,农民并未分享到地价上涨所带来的红利,仅得到少量土地征用补偿金。据国研中心调查显示,土地增值部分的收益有20%~30%留在乡以下,其中农民的补偿款仅占5%~10%;城市政府拿走土地增值的20%~30%;各类城市房地产公司、开发商等拿走土地增值收益的大头,占40%~50%。另据学者估计,农民在土地收益上已为城市化贡献近30万亿元。可见,现行的农地入市制度严重侵犯了农民的土地权益。
(二)不利于社会主义市场经济的发展
当前,我国已建立市场经济体制,但现行法律规定农村集体土地不能流转,农村集体土地所有权与国有所有权的转换仍然保留着计划经济特点,即农村集体土地不能流转,它本身不是一个完整的物权,没有恢复集体土地的商品属性,权利转换的唯一方式就是国家对农村集体土地的征收、征用,国家仍沿用计划经济体制的模式经营土地,这不 适应市场经济对土地的要求,也难以实现国家对土地择优价值的利用,不利于我国社主义市场经济的进一步发展,也是我国农村建立社会主义市场经济体制严重滞后于城市的重要原因。我国现行农地入市制度使得农地转用脱离了价格机制的指引,土地的相对价格不反映供求,从而造成我国工业化、城市化进程中普遍存在滥占农地、占而不能经济利用的现象。
(三)易滋生土地腐败
土地既是重要的资源,又是重要的资产。在农地人市中间存在巨大的收益,这也是腐败产生的温床。现行农地入市穆呒鸬闶桥┑夭荒苤苯幼桥┙ㄉ栌玫?必须先由政府征用,方可进入土地市场,这导致政府为商业目的而大肆征地。在农地入市过程中,政府一兼三职:一是政府制定征地补偿标准;二是政府亲自与农民进行土地交易;三是政府运用国家机器强制执行交易合同。在这样的格局下,政府自然可以把自己的交易条款单方面强加给农民,对于政府的征地要求及其开出的补偿标准,农民几乎没有拒绝和讨价还价的能力。这也为土地寻租提供便利条件。根据国土资源部2007年公布的数据,目前从涉及违法的用地面积来看,非法批地的案件,占涉及土地面积的80%,违法主体主要是地方政府。
(四)造成土地闸门失控
我国实行农地间接入市的初衷是为保护有限的农地资源,但事与愿为,由于农地入市存在巨大的增值空间,而农民不能分享收益,这就使得农地私自流转。在沿海地区特别是长三角、珠三角等经济相对发达地区,集体土地的私自流转已非常普遍。有专业机构统计,在珠三角地区,通过自发方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%。据北京国土部门调查,2006年北京市农村乡镇企事业用地中,本身并没有审批权限的村组织自行“审批”的宗数占到总数的近八成,面积接近总数的70%。1.2亿hm2耕地红线不能突破,但地方经济发展又要用地,在土地管理的高压政策下,集体土地非法人市已经成为土地供应的“暗流”,这造成了国土资源部门声称我国实行最严格的耕地保护制度,而事实却是我国耕地以惊人的速度流失和土地闸门失控的尴尬局面。
(五)激化土地矛盾
当前,农民与地方政府和开发商间的土地纠纷已成为社会紧张的主要根源之一。由于法律不允许农村集体土地在统一的市场中流转,不能实现“同地、同价、同权”,农民不能获得应有的谈判地位和获得应有的土地收益。当前农地入市只会加速、只会激化城乡矛盾,并使乡村财富向少数人群集中。据农业部统计,目前我国每年农村正常占用的土地达到了2667万hm2,其中耕地占用达13.33万hm2,这意味着每年有100多万农民失去耕地。与此同时,我国正处于城市化和工业化快速发展阶段,基础设施投资力度的不断加大,农地占用将逐年攀升,由此产生的土地纠纷和农民失地问题也会越来越严重。
三、农地直接入市的意义
农地直接入市是我国社会主义市场经济发展的趋势和必然要求,与社会主义市场经济体制相适应,推进农地直接人市具重要意义。
(一)保护农民在土地开发中的合法权益
农地直接入市体现“同地、同价、同权”原则,能有效改变以往农地间接入市过程中土地收益的多数被地方政府和开发商占有的局面,确保农民的财产权益可以得到比较充分的实现。对于保护集体土地财权益,增加农民收入,确保农民不因失地致贫和弱化城乡二元格局、促进城乡一体化进程以及新农村建设等具有积极意义。
(二)真正实现产权平等和缓解土地矛盾
我国现行的农地入市中,同一块地,政府征用前集体所有时,仅限于农业生产用途,地价低,所有权、使用权的租赁、抵押、转移都被禁止,而一经征用、转为国有,地价飙升,使用权的市场交易也合理合法,明显体现出两种产权的不平等。农地直接人市对农民的产权意义不容估量,可以推动农村土地产权改革,真正做到“两种产权,一个市场”,“产权平等”。尽管农民还无法拥有法律意义上的土地所有权,但农民可以获得土地产权,尤其是处置权,使集体土地享有国有土地一样的权益,实现“同地、同价、同权”,进而节约集约用地,提高土地使用价值,缓和农民与地方政府因土地征用而造成的紧张关系。
(三)提高土地资源的配置效率
我国建立社会主义市场经济的一个目标就是实现资源的合理配置,规避计划经济下资源配置效率低下的弊端。农地直接入市,农民集体的决策原则也会遵循利益最大化。土地在总体上必然是由最能有效利用者获得。目前一些地方出现的滥占土地,占而不用的现象,农地直接人市体现了社会主义市场经济条件下的农地向非农建设用地流转的必然要求,是土地资源合理配置、实现土地价值的重要途径。
(四)促进土地合理利用和保护耕地
农地直接人市可盘活我国农村集体闲置土地,促进土地合理利用,减轻耕地占用的压力。农地是非农建设用地的重要来源,在我国,仅集体建设用地的达1700万hm2,另外集体建设用地的利用率低于城市建设用地。特别是早期的乡镇企业,经过改革开放初期的兴旺,占用大量土地之后逐步萎缩、倒闭,厂房闲置,而我国的法律又不允许其流转。如果能够使集体建设用地合理、规范地流转,则一方面可以保护农民的权益,另一方面可以解决国家建设用地问题,同时,减小建设占用耕地。
(五)稳定房价及市场经济发展
农地直接人市打破国家对土地一级市场垄断,使土地市场㈩现多个供地主体,拓宽非农建设用地来源,规避土地市场做庄现象,从而降低房地产商拿地成本。同时,农地直接入市使隐形的市场走向公开化,可大幅降低交易费用,增进农民福利,打破非经政府征地,任何农地不得转为非农用途的传统,实现土地的市场价值,有利于政府对房地产市场调控,稳定对居高不下的房价。
四、农地直接入市的保障措施
(一)深化土地管理制度改革
我国现行的土地管理制度是基于宪法将我国土地公有制分为全民所有制和集体所有制,在此基础上对城市和集体土地分别管理。在现时代强调统筹城乡、促进城乡一化的背景下,城乡分割的土地管理体制就显得不合时宜。因此,必须打破我国目前城乡分割的土地所有制,重构我国土地权利制度和权利体系,建立城乡统一、以用途管制为中心的土地管理制度,彻底实现“同地、同权、同价”。
(二)合理分配土地收益
农地直接入市的一个主要目的就是保障农民的合理土地权益,因此农地直接人市要合理分配土地增值收益。当前对土地自然增值的分配有涨价归私(农)、涨价归公以及公私兼顾三种观点,其中公私兼顾考虑国家、集体和个人。经济社会发展的根本目的是实现最广大人民的根本利益,土地收益的公私兼顾也是人民利益的一种重要体现。
(三)加快集体土地产权制度改革
集体土地产权制度改革,有三种主张:一是国有化;二是私有化;三是进一步明晰集体土地产权。国有化是一个选择,但是不易得到人们认同,阻力较大且成本较高。而私有化与我国宪法规定的土地社会主义公有制相违背,当然不可取。因此,进一步明晰集体土地产权是一个既尊重历史,又考虑我国国情,且操作成本不高的做法。明确集体土地的使用权,允许其在合法前提下入市,享有国有土地各项权利,实现“同地、同权、同价”。同时,允许集体土地与国有土地的双向流动,即互相流转,促进土地的合理有效配置。
农地直接入市在我国是一个新生事物和系统工程,涉及诸多方面,不可能一蹴而就,其顺利实施且发挥应有作用还需完善土地用途管制制度、严格限定土地征用范围、建立农村社会保障体系等一系列配套措施予以保障。
责任编辑:汤伟山
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